年改憲法辯論的盲點 !

(2019年07月02日 04:10 廖元豪)

近年來，政府以「年金改革」為名，修法大幅削減了軍公教退休給付。

為此，司法院大法官於日前召開憲法法庭，就「年金改革措施是否違憲」

進行辯論。然而，限於時間與辯論規則的因素，許多議題仍無法充分地討

論對話，網路上或坊間一般的「懶人包」式討論，也有些疏漏之處。

國內討論的最大盲點，就是部分論者往往主張「軍公教退休金超出國家照

顧義務範圍」，進而指稱目前之退休給付是「過度照顧」云云。然而，我

國法制上，退休金之給付，絕非一種政府可以隨時收回、調整之「恩賜」，

而是受到法律保障的「權利」。舊有的退休金相關法制，並非規定「退休

金之給付，政府隨時調整之」，而是由法律、法規明文規定計算方式與取

得之金額、方式。司法院大法官釋字187號解釋以來，更一致將公務員請

領退休金定位為公法上之財產權，受憲法之保障。因此所謂「恩給說」在

《中華民國憲法》上是說不通的。

政府方面，似乎誤解了軍公教退休人員真正的「信賴利益」與「信賴行

為」。他們以為，所謂的信賴利益，似乎僅是「將來安排生活」的部分。

然而，這些「信賴利益」固然重要，卻忽略了公校教師最前端的「信賴

行為」與「信賴利益」：

選擇任職，並持續在崗位上服務數十年，直到退休。這樣的「信賴行為」

才是年金改革必須考慮的最重要因素，而這樣的「信賴利益」則是無法

輕易「補償」的。退休給付規定不是契約，法令可以修改另一個纏夾之

處，是政府方似乎認為，軍公教退休制度與勞資雙方的契約關係不同。

自然可以調整。這樣的類比有許多簡化、錯誤之處。

首先，雖然我國法律上的通說，認為公務員與國家之間的關係並非契約關

係，而是公法上職務關係。然而，至少在「志願役軍人」與「教師」，是

明確與國家機關之間，有著行政契約的。如果真的要從形式上看，那是否

軍人與教師，應該適用契約法的原則，禁止單方、片面修改呢？

第二，從信賴保護或是法治國原則的角度來說，「法律保障」應該遠比

「契約約定」更堅實、更持久，更不允許片面更動才對。

但現在政府卻說，契約不能片面更動，但法律規定的保障卻可以賴皮？

所謂「國庫破產」，也是大大誤解。「破產」是個很可怕的觀念。如果中

華民國要被退休金制度搞到破產，那的確是魚死網破，所有的退休人員都

拿不到退休金。然而，即使照政府目前的說法，頂多是幾個「基金」要破

產，而不是「國庫」要破產。這二者之間差很多，法律從來沒有規定「退

休金僅能從退休基金內給付」。

軍公教退休金制度的確應該要可長可久。如果真的需要調整，也需要處理，

但對於「已經就職」甚至「已經退休」的人員，削減其退休給付，違反了

國家原本由法律規定的擔保責任，更無法彌補其在職時的「對待給付」。

政府要為這種破壞信賴保護的行為辯護，恐怕得提出更紮實的論據。

（作者為國立政治大學副教授）

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