劉家成／民間司法改革基金會義務律師 2019-11-28
隨著大選將近，空氣中喧騰湧動著各式選舉議題，有些選民熱情參與，有些則感到事不關己。但不變的是，每位公民都有也只有一張選票。這張選票是所有候選人心之所繫，誰吸引到最多選民的青睞，就能成為最後的贏家。這是民主政治的規則和氣息，也是憲法所保障參政權的核心精神。
然而，卻有一群人，他（她）們是公民，但不准投票。這群人在居所以編號識別，社會稱他們是壞人，法律稱他們為收容人。包括受刑人、羈押被告、受戒治人等等，各類依法被剝奪行動自由權的公民。
首先要釐清的是，監所裡的收容人，除非是受到褫奪公權宣告的受刑人，否則公民參政權並不受到影響；至於受褫奪公權的受刑人，依刑法的規定，所剝奪的參政權有「為公務員之資格」、「公職候選人之資格」。在2006年修法之後，已不包括「行使選舉、罷免、創制、複決四權之資格」。換句話說，沒有任何法律，限制任何受刑人行使選舉權的資格，更不要說那些尚未被定罪的羈押被告。這也正是在2018年底九合一大選，可以看到陳前總統投票的原因。那麼，既然法律沒有限制，在監所的收容人為什麼不能投票？
關於這個問題，中選會曾在1980年函示：「監所人犯因案被羈押看守所者，其行動自由已受限制，其不得行使選舉權事所當然。」這段話是沿襲1954年司法行政部的見解，聽起來是這麼理所當然。意思是，不是政府不讓人犯投票，而是因為行動受限，自然無法行使選舉權。然而我們不禁要問，如果依循同一思惟，那麼剝奪行動自由的結果，難道也事所當然地因為無從外出就醫，而不得主張健康權嗎？那為什麼監所能在限制行動自由的前提下，另以設置醫院、戒護就醫、保外就醫等方式，維護收容人的健康權；而對於作為公民參政權之一的選舉權，就成為當然不得行使的結果？這樣「當然不可以」的行政行為，已經凌駕在憲法之上，逾越了憲法賦與的公民參政權。
在外國法例觀察，北歐國家多肯認受刑人的選舉權，部分歐洲國家設有條件限制，而美國加州則已正式允許部分人犯在監獄內投票參與選舉。或有論者以為，我國監所內易受政府操作，易受動員控制，而不宜開放投票。然而在秘密投票方式下，如何「教化」收容人動搖其選擇，已讓人有所懷疑；而行政中立的維護，是機關的法律責任，實難以成為阻擋權利行使的正當理由。又在選務人員成本考量下，全國矯正機關除部分離島及外役監獄不足千人，最少的綠島監獄受刑人數也逾百人，相較於2018年大選最少人數投開票所僅55名選舉人而言，仍有過之。如能因此使獄政人員能於值勤之際行使公權，則益增權利保障。
另外一個法規問題是，「公職人員選舉罷免法」及「總統副總統選舉罷免法」定有「在籍投票」的限制。依該規定，投票必須在選舉人的戶籍地投票所進行。而依現行「矯正機關收容人戶籍管理要點」，在103年修正規定後，收容人已不強制遷入戶籍至矯正機關，也就是原則上收容人的戶籍仍在自己家中，部分無地址遷出等特別情形，戶籍才設於矯正機關。因此，由於「在籍投票」的規定，我們能夠理解，如果要在同一投票日戒護約六萬收容人外出投票，確實存在著現實上難以克服的困難。然而，對於戶籍設在矯正機關的收容人，在現行法令之下，如果依照選罷法的規定，就機關（構）、學校、公共場所或其他適當處所，分設投票所。那麼在監所設置投票所，即可認為屬於適當之處所，於法並無違背。行政機關如依法應作為而不作為，導致收容人的合法選舉權遭受剝奪，則顯然有消極不作為之違背法令情形。至於「在籍投票」的法律規定，是不是不當限制了收容人投票權之行使，而有違憲之虞，則屬於另一問題。
目前已有就全國性選舉推動「不在籍投票」的倡議，如能順利完成修法，則能使上述未設籍於矯正機關之收容人的投票方式獲得解決。然而在此之前，尤需先解決監所設立投票所之行政阻礙。否則即使移除了在籍投票的限制，收容人的投票權仍然無從落實。
雖然我國並非採取強制投票制度，但在教育上我們強調，投票是身為公民的權利也是義務。在民主社會中，透過選舉制度形成公民意識，就是善盡公民社會責任的重要表現。此外，「監獄行刑法」第一條開宗明義揭示，徒刑、拘役之執行，以使受刑人改悔向上，適於社會生活為目的。如果能使受刑人善盡公民責任，不正切合了適於社會生活的行刑目的嗎？由此觀察，如收容人願意行使投票權，矯正機關及選務機關本於行政責任及法規目的，應當是亟欲推行，而非消極地阻礙行使。
在言論自由上有句名言：「我不贊同你的論點，但我願捍衛你發言的權利。」；在選舉權上我們可以說：「我不認同你的行為，但我願捍衛你投票的權利。」當我們維護了他人的權利，也就是在人權的牆上，再砌上一塊磚，而這正是我們憑以安居的理由。
※ 本文刊於2019.11.28上報
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